改革创新促发展，转企升级铸辉煌

————全国水利水电勘测设计单位创新发展交流会参会体会

作者：  监理室    赵全成

2019年11月6日~7日，主题为“创新发展、转型与重组”的行业交流会在贵阳举行。本次会议由中国水利水电勘测设计协会主办，旨在“总结和交流水利水电勘测设计单位拓展业务范围、业务内容、业务规模，促进单位创新发展、转型与重组的经验”。本次报名参会的勘测设计单位141名，参加人员多为各流域、省、市水利水电勘测设计院的主管领导，会议规模较大，规格较高。

一、水利水电勘测设计行业市场环境正在改变，转型发展正当其时

这次会议之所以能得到普遍的重视，主要原因之一本次会议的主题充分反应了目前水利水电设计院所处的境况，切合了水利水电勘测行业的发展需要，《勘测设计前沿》中的一篇报道这样描述水利水电勘测设计行业所处的境况：“在过去的几年中，工程勘测设计行业营业收入和利润总额持续增长，总体规模呈现健康发展的势头，但行业发展形势趋紧的阵阵“寒意”早已袭来”。这些年来，在国家政策的引导下，水利水电行业虽然发展迅猛，形势较好，但是应该清醒的认识到，这种在时间上比较集中的蓬勃发展，主要取决于国家力图改变水利基础设施落后状况的相关政策，以及加大基础设施投资的需求。随着水利水电行业集中建设逐步深入和经济增长方式的转变，在可以预见的将来，国内水利水电行业市场总需求和产品需求类别的变化必然导致全行业重大的发展模式的转型。

1、事业单位转企改制是主流趋势

自1999年始，国家先后出台了《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》（国办发〔1999〕101号），全面启动勘察设计单位体制改革。2011年，国家就分类推进事业单位改革先后出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）、《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）。文件要求行政类和经营类事业单位要在2015年底前完成改革。2013年，通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调加快事业单位分类改革，意味着国家再次确认事业单位改革方向不变。

2016年8月，国家为着力解决事业单位从事生产经营活动存在的政企不分、事企不分、体制不顺、效益不高等突出问题，切实破除体制机制障碍，激发经营类事业单位内生发展动力，《关于印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》（厅字〔2016〕38号）（以下简称“38号文”）提出“经济效益较好的经营类事业单位，要优先推进转制为企业，于2017年年底前基本完成。经济效益一般的，要稳妥推进转企改制，于2018年年底前基本完成。人员、资产规模小、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，于2020年年底前基本完成。长期亏损、资不抵债的，要稳妥退出事业单位序列，于2020年年底前基本完成”。38号文在之前所出台政策的基础上明确了各种经营类事业单位转企改制的期限，表明国家对于经营类事业单位体制改革的决心。

2017年4月，38号文的配套政策《关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定》（财资〔2017〕13号）出台，明确要求“经营类事业单位国有资产出售，要按照规定程序批准后在产权交易机构通过公开竞价方式处置”，“以市场化方式处置资产要统筹安排、有序进行，防止因短期集中处置导致国有资产贱卖”，“执行事业单位财务、会计制度的经营类事业单位的国有资产处置收入在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金和符合规定的人员安置等费用及清偿债务后，剩余收入上缴国库。”

系列政策的出台表明，国家对于事业单位体制改革的方向是坚定不移的，事业单位体制改革进入倒计时。

2、政策倒逼推进事业单位改革

38号文重申经营类事业单位必须改企，它指出“坚持政企分开、事企分开。应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场，将经营类事业单位逐步转制为企业”。38号文明确指出，具有事业企业“双法人”资格的，注销事业单位法人，直接归为企业。这意味着现仍沿用的“双法人”这一政策过渡办法即将结束。随着建筑行业“四库一平台”的全面实施，住建部再次重申勘察设计单位申请资质需具备企业法人资格。根据2013年环保部《建设项目环境影响评价资质管理办法（修订征求意见稿）》，明确限制事业单位以及审批部门相关机构不得申请资质。这些政策都倒逼着以从事水利水电勘测设计的事业单位只能选择转制为企业，否则单位的资质难以维系，生存的根基会受到动摇。

此外，目前更多的地方政府执行国家政策，对事业单位人员薪酬发放规范管理，作为技术密集型的勘测设计行业，如果在人才激励上没有市场竞争力，会严重影响单位引进和留住人才，给单位的发展带来巨大压力

3、适应市场需要

市场倒逼必须进行转企改制，进行转企改制工作是为了更好地适应市场。从市场竞争环境来看，水利行业业务市场化程度不断提高，市场竞争越来越激烈，事业单位体制难以适应日趋激烈的市场竞争环境。市场也要求拥有企业法人资格，获得良好的资质。为了更好的参与市场竞争、发展业务，需要通过转企改制以更灵活地参与市场竞争。

4、自身发展诉求

进行转企改制也是自身发展的诉求。需要通过转企改制工作破除事业单位体制束缚，积极开拓市场，发展业务；需要获取企业法人资格以拓展资质，提升竞争地位；此外，目前业务领域较为单一、抗风险能力较弱，需要通过转企改制激发业务创新发展能力。

5、激活内部活力

从内部管理机制来看，目前事业单位的体制对管理体系、内部分配激励制度等存在着一定制约。需要通过转企改制突破现有的事业单位体制限制，盘活内部资产活力，建立合理的管理体制，提高员工的积极性。

6、已改制单位的体会

（1）体制改革对企业的长远发展有积极地促进作用

体制束缚是目前水利水电勘测设计单位普遍认为影响单位发展的瓶颈。体制改革后，水利水电勘测设计单位从一定程度上得以摆脱原体制下各种条条框框的束缚，或多或少地增加了自主权，在市场经营方面，经营手段更加灵活，经营方式更加多元，经营范围更加广泛，使得业务领域得到了充分拓展，业务规模也得到扩张。

（2）体制改革促进企业内部管理更加规范、高效

在体制改革的同时，水利水电勘测设计单位要对内部管理机制进行重构，建立现代企业制度。现代企业制度是以市场经济为基础，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。为顺应市场经济的要求，企业需要建立相匹配的激励机制和员工能高能低、能上能下、能进能出的用人机制，充分调动员工的积极性，从而提升整个单位的运营效率。

（3）体制和机制改革不彻底对企业发展也会造成不利影响

改革是一把“双刃剑”，一方面能促进企业发展，另一方面又不可避免地带来一些新的问题。如果体制和机制改革方案设计考虑不够全面，没有完全解决历史遗留问题，又没有按照现代企业制度完善新的公司治理，用人与激励机制没有调整到位；改革后，也会出现与原主管单位关系疏远，影响经营与管理效率，员工积极性受到影响，甚至部分骨干员工因为改革而流失的问题。

二、水利勘测设计行业转型发展要求

1、目前，勘察设计行业发展已经进入成熟期，行业产能过剩问题明显，不同细分行业、不同规模企业发展日益分化。

根据国家统计局发布2018年宏观经济运行数据，2018年GDP增速为6.6%，中国经济运行保持在合理区间，实现了经济增长预期目标；2018年全国建筑业总产值23.5万亿元，同比增长9.9%，2019年将达到25万亿元；2018年水泥产量22亿吨（2017年23亿吨，2016年24亿吨）。中国的基建投资出现供大于求，报告称，如果中国未来的经济增速设定为5.7%，若继续保持当前8.8%的基建投资率，那么每年产生的过剩基建投资将占当年GDP总值的3.3%，中国的基建投资面临严重的过剩局面，由于基建投资总量每年增长，掩盖了行业产能过剩的问题。

根据住建部发布过《2018年全国工程勘察设计统计公报》（以下简称《统计公报》，工程勘察设计行业企业数量2016、2017连续增长7.3%和12.61%，2018年下降6.35%，工程勘察设计行业年末从业人员447.3万人，较上年增长4.4%，从业人员则继续保持增长，勘察设计企业数量减少，说明企业间的兼并重组在不断加剧；新签勘察、设计、总承包、工程咨询合同2017年增长分别为56%、55%、147%、43%，2018年相比2017增长回落至12%、20%、21%、22%。但其中细分市场，市政工程设计和房建工程总承包则分别增长632%和84%；企业营收2016年、2017年、2018年增长率分别为23.1%、30.16%、19.64%，整个行业还处在高增长，但增速回落。其中细分业务2018年增速排名:工程总承包25.18%、工程咨询19.03%、工程设计14.86%、工程勘察9.26%。从以上数据上来看，这也符合2017年中办《促进建筑业健康发展》提出的EPC和全过程工程咨询两个导向，要做大做强做全过程，必然整合资源、兼并重组，出现2018年勘察设计企业数量下降的现象。

众所周知，工程设计行业共有21个细分行业，根据上海攀成德企业管理顾问有限公司提供的全国工程勘察设计企业统计资料，营业利润率排名前五的行业为：民航、电子通信广电、煤炭、水利和化工石化医药。净利润率排名前五的行业为：民航、商物粮、电子通信广电、煤炭和建材。营业成本率最低的前五名行业为：民航、核工业、电力、海洋和农林。销售费用率最低的前五名行业为：水运、石油天然气、核工业、军工和民航。管理费用率最低的前五名行业为：建筑、铁道、公路、水运和市政，不同细分行业发展日益分化。

2018年勘察设计行业整体市场环境较好，在这样的市场环境下，一批大型勘察设计企业特别是央企发展迅速，通过PPP、EPC等业务模式在交通、市政、环境工程等领域实现了快速拓展。但与此同时，确实还有一大批中小勘察设计企业受人才、技术的影响，企业发展遇到瓶颈，在勉强维持，企业发展日益分化。

2、由于历史因素，水利勘测行业存在较强的政府管制和保护，需要进一步提升发展质量

水利行业是政府投资为主的基础性、公益性行业，市场化程度低，行业内又以中小型勘测设计单位为主，它们业务结构单一、综合实力不足，市场化生存能力差，对行政主管部门仍然有很强的依赖性，希望通过受保护的市场来维持单位的生存与发展；另一方面，各级水利勘测设计单位往往是各级水行政主管部门的重要技术支撑单位，承担包括水利规划、水利项目前期工作、防汛抗旱、民生水利等大量非盈利性工作。水利水电勘测设计行业是一个“受管制”的行业，主要体现在资质门槛、建设分段管理等方面，国家围绕资质管理、信用体系建设、招投标管理等方面出台了多部行政法规，。

2010年12月31日，国务院颁发《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）。这是新世纪以来连续第8个中央一号文件。中央一号文件提出，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。“一号文件”大幅提高了水利的战略地位，也开启了水利政策红利释放的“闸门”。在文件精神的指导下，水利得到迅猛发展。

根据上海攀成德企业管理顾问有限公司提供的全国工程水利勘察设计企业统计资料，2018年水利设计行业总营业收入为1529.7亿元，水利设计行业工程设计收入195.1亿元，水利设计行业从业人员为13.6万，其中，专业技术人员3.8万人，占行业从业人数的28%，低于全国勘察设计行业专业技术人员的42%，水利设计行业企业数量1315家，其中综合甲级5家，行业甲级113家；根据以上数据，水利设计行业平均企业规模在103人左右，平均营业收入1.2亿元，其中平均设计收入1483.7万元；水利设计行业人均营业收入112.5万元，设计人员人均设计收入41.5万元。水利行业人均营收和人均净利润近年来均呈现迅猛增长势头，并逐步逼近甚至超越勘察设计行业人均营收和人均净利润。这与水利行业生产效率不断提高、业务模式改革不断深化推进具有密切联系。

未来五年要在现在60%城镇化率的基础之上，提升5个百分点到65%左右，也即到2025年达到65%，到2030年达到70%，2035年达到75%，基本完成城镇化的历史任务。随着农民的市民化，消费能力极大提升，同时拉动基础设施的投资，基建投资会产生很大需求。未来10-15年是我国基建投资大发展的窗口期，也是我们水利勘察设计行业的创新发展改革的时间。水利勘测设计行业由于受到政府管制和区域保护，未来的产业结构需要调整，需要进一步提升发展质量。水利勘测设计行业需要一个打破垄断的过程，调整空间比较大，近几年，国家在交通和市政工程上的投资都在2万亿元以上，而在水利上投资基本在在7000-8000亿元，交通工程和市政工程投资是水利投资的2.5-3倍，未来10-15年水利勘测设计行业的重组大大增加。

3、水利勘测设计行业面临着发展的机遇和挑战

国家深化改革持续推进，行业市场化程度不断提高，为优秀企业加速发展提供机遇政策支持，水利建设投资额保持高位运行；加强生态文明建设，水生态领域为增长点；水利信息化、智慧水利等发展前景广阔；

国内水利建设投资稳步增长，固定资产投资增速放缓，区域投资差异明显。从完成投资额的地区占比来看，东北部所占比例最小，东部、西部和中部地区所占比例较大，尤其是西部地区所占比例居首，这与国家实施的西部大开发战略密切相关；行业法规不够健全，市场秩序仍需规范，市场竞争愈发激烈，体制改革进展慢；单位发展内外束缚多，影响一些单位未来发展；外来竞争者越来越多，中小水利勘测设计单位生存困难，行业整合重组将加速进行。

三、我院改制方向利弊分析及改制思路

1、改制方向利弊分析

⑴转企改制为国有企业，成为国有独资企业

好处：这种改制方向操作简便，难度小，所需时间短，对院生产工作影响小，有较强的企业自主性，有利于保持水利院专业技术人才队伍的稳定。

弊端：抵御市场风险的能力弱，市场风险更大。

⑵转企改制为国有企业，进入省属或央企设计类的国资集团

好处：进入省属的国资集团或央企，尤其是大型的设计类集团或产业集团会给院带来增量资源，获取更多业务机会与资源能力注入，利于向全产业链、横向一体化多元发展，提高工程设计综合实力；大型的设计类国资集团能给我院的业务、技术、资金带来强有力的支持和支撑，利于优化人才结构，整合人才队伍，提高职工的积极性；大型设计类集团的管控方式更加科学和完善，也更适合我院这类设计企业。

弊端：寻找合适的大型国资集团特别是设计类集团存在一定的不确定性。

⑶转企改制为国有企业，进入当地国资委下属集团

好处：由政府统筹，实施难度不大。

弊端：目前暂无行业内的设计集团，相对于大型的国资集团，能带来的市外增量资源有限，对进一步开拓市外市场帮助不大，在帮助提升市场影响力和行业地位上能力有限。特别是后续要寻求更好的发展（进入优质大型设计集团等），机会更少，难度更大。

⑷进行混改或股权多元化

好处：有利于引入增量资源以及改进内部管理、分配体制。

弊端：涉及到引进外部的战略投资者，操作复杂，资产处置难度很大、所需时间较长，尤其是寻找合适的战投及磋商存在较大的不确定性，我院作为地级院在引入合适的战略投资者方面存在很大的不确定性，可能会影响院的正常生产经营。

⑸改制为全民营

好处：能够极大的激发职工积极性，自主性最强。

弊端：需要进产权交易所公开竞价转让，职工筹资购买股权压力较大，资产评估和产权交易环节均存在极大的风险性。现阶段政策风险、业务发展风险、具体操作风险等很高。

2、优选的改制方向及思路

经过对以上几种转企改制方向的比较分析，并结合我院实际情况，进行混改或者改制为全民营这两种转企改制方向在现阶段基本上不具有可行性，我院又面临政策要求的改制完成时间节点，我院拟采用分步实施的方式进行转企改制，先由事业单位改制为国有独资企业，由市国资委履行出资人基本职责，由市水利局负责业务管理，待按市委、市政府要求完成转企改制任务，后续发展稳定后再寻求进入优质的省属国资集团或央企，特别是大型设计集团。

   目前，随着国内水利水电市场的变化，各勘测设计单位也纷纷构想和实施各自的改革之路，以适应时代和市场的变化趋势，一些勘测设计单位已经做出了有益的探索和卓有成效的尝试，成为转型发展的先行者。转型发展的道路不一而足，勘测设计单位应树立远大的目标，切实做好眼前的事，内外兼修，探索适合自身特点的转型之路，时时保持灵敏的市场触觉和灵活的改革机制，秉持以人为本的观念，科学规划，切实执行，循序渐进的推进单位各方面的转型升级，用无畏、积极、严谨的态度在风云变化的市场中生存，用科学、灵活、执着的行动在激烈的市场竞争中生存。